Вимоги США до України — розбір від Коаліції RRR4U
Лист від Білого дому з переліком реформ для України наробив багато галасу за останні дні. Хоча цей перелік, схоже, не є вичерпним і не є новим — щонайменше його слід сприймати як сигнал уряду до якого варто прислухатися.
У цьому матеріалі аналітики Консорціуму RRR4U (Resilience, Reconstruction and Relief for Ukraine), Центр економічної стратегії, Інститут економічних досліджень та політичних консультацій, Інститут аналітики та адвокації та DiXi Group, виділили та розглянули ті пункти листа, що стосуються безпосередньо української економіки.
Навести лад в корпоративному управлінні державних підприємств
Чому це важливо:
В ТОП-200 компаній є 21 ДП, що оперують доходами в 990 млрд грн, тобто третиною сукупних доходів найбільших двохсот компаній. Якщо ж говорити про державні банки, то їх активи становлять понад половину активів усієї банківської системи.
Державні компанії та держбанки прямо та опосередковано впливають на бюджет. Якщо вони ефективні – вони сплачуватимуть в бюджет дивіденди або частину чистого прибутку, і ці гроші можуть бути спрямовані на соціальні виплати, освіту та інші публічні послуги українцям. Однак, українська практика дуже часто зворотна – держпідприємства генерують втрати для бюджету: для одних компаній уряд може з бюджету покривати дефіцит, а для інших погашати їх борги, по яких вони неспроможні платити самостійно через недолугий менеджмент. При цьому, журналістські розслідування свідчать про випадки зловживань у закупівлях на ДП у формі завищених цін або закупівель у своїх же компаніях. Є також випадки розміщення тимчасово вільних коштів на депозитах в ненадійних банках і втрат через інші подібні оборудки.
Тому належний та незалежний нагляд за діями менеджменту в інтересах платників податків дуже важливий. Частиною такого нагляду є наглядові ради – органи управління, які призначають керівників та слідкують за їх роботою.
Попередня реформа корпоративного управління передбачала такі кроки, але по факту завершилася на півдорозі. Оскільки вона залишала досить багато повноважень в руках Кабміну, то вона зробила можливим фактичне руйнування корпоративного управління в Нафтогазі, що було потім поступово повернено під тиском міжнародних партнерів.
Зараз важливо не повторити минулих помилок та довести реформу до кінця: уряд приписує політику власності, тобто цілі функціонування державної компанії та ключові показники результативності для менеджменту, і більше не втручається в роботу ДП чи держбанку, а незалежна наглядова рада обирає керівників та слідкує за виконанням цих показників, доброчесністю менеджерів, ризиками і функціонуванням компанії загалом.
Що саме вимагають:
- Ввести по сьомому члену до наглядових рад “Укренерго” та “Нафтогазу”;
- Завершити законодавчий процес корпоратизації “Енергоатому” та обрати незалежну наглядову раду;
- Передача “ОГТСУ” у власність Міністерства енергетики, прийняття нового статуту компанії та обрання нової незалежної наглядової ради *Структурний критерій МВФ;
- Прийняти закон про корпоративне управління ДП (законопроект 5593-д) відповідно до рекомендацій ОЕСР до осені 2023 року, щоб забезпечити прозоре та засноване на заслугах висування, відбір та перепризначення висококваліфікованих незалежних професіоналів на посади членів наглядових рад ДП та запровадити процедуру щорічного оцінювання наглядових рад (запобігання усуненню членів наглядових рад у довільному порядку);
- Обрати та запровадити нову наглядову раду для новоствореного ДК “Українська оборонна промисловість” (колишній “Укроборонпром”) у відповідності до стандартів ОЕСР.
Оновити антимонопольні процедури
Чому це важливо:
Антимонопольний комітет покликаний забезпечити конкурентне середовище в Україні, оскільки саме рівні правила гри сприяють розвитку бізнесу в Україні, створенню компаній, а також приходу іноземних інвесторів. Саме тому його процедури важливі для запобігання антиконкурентної поведінки, ринкових змов, посилення олігархів.
Саме побудова ефективної роботи АМКУ була серед основних завдань ухваленого в серпні 2023 року закону, який зокрема наблизив наше конкурентне законодаство до правил ЄС. Зокрема йдеться про імплементацію статті 1, 5 (1) – (2) та 20 Регламенту Ради (ЄС) №139/2004, що стосуються дозволів на концентрацію. З цим питанням найчастіше стикаються іноземні інвестори. Серед ухвалених змін передбачено поліпшення процедур врегулювання та звільнення від відповідальності та запровадження зрозумілих правил щодо відповідальності порушників.
Однак всі ці зміни потрібно реалізувати, оскільки від ухвалення законодаства до реалізації норм поки що не всі кроки здійснені.
Що вимагають:
Національний антимонопольний комітет України: Не пізніше 1 січня 2024 року Антимонопольний комітет України запровадить оновлені процедури розгляду заяв про концентрацію та проведення перевірок антиконкурентних дій, пов’язаних з порушенням антимонопольного законодавства (Закон 5431).
Коли це потрібно зробити:
До 1 січня 2024 року.
Покращити управління конфіскованими активами
Чому це важливо:
Саме за рахунок конфіскованих активів держава відбудовує зруйновані домівки, інфраструктуру, школи та лікарні. Кошти, отримані від продажу активів спрямовуються до Фонду Ліквідації наслідків збройної агресії. Тому кожна махінація із конфіскованим майном до його продажу по суті означає дитину, що зайвий день залишається без даху над головою або без доступу до шкільної освіти. Управлінням та реалізацією конфіскованого майна займається Агентство з розшуку та менеджменту активів (АРМА). Саме його пропонують перезавантажити громадські організації, а тепер і США, бо поточні результати вочевидь незадовільні. Перезавантаження Агентства із прозорим конкурсом та спроможними керівниками і працівниками буде дуже на часі. Також нагально важливим є механізм вибору та призначення управлінців на конфісковані активи.
АРМА має дві головні функції — пошук та управління арештованими активами. Якщо шукати активи в неї виходить — допомагає також те, що саме їй передають арештовані активи росіян та білорусів — то з управлінням є великі проблеми. АРМА не може знайти управителів для арештованих активів — у 2022 році зі 141 конкурсу на посаду успішними стали тільки 21. Є й інша низка проблем, що свідчать про неефективність агентства — банкрутство арештованих активів, проблемні конкурси на управління корпоративними правами тощо.
Що саме вимагають:
Посилити Агентство з розшуку та менеджменту активів (АРМА): Внести зміни до закону про АРМА, щоб забезпечити відкритий, конкурентний та заснований на заслугах відбір керівництва з обов’язковою перевіркою на доброчесність. Забезпечити проведення нового конкурсу на посаду керівника протягом одного року. Підвищити ефективність і прозорість управління та розпорядження арештованими та конфіскованими активами в АРМА або будь-якій іншій державній установі, на яку покладено цю функцію.
Коли:
Протягом 1 року.
Зробити тарифи на газ та електроенергію ринковими
Чому це важливо:
Українське суспільство традиційно чутливе до питання ціноутворення на енергоносії. З одного боку, для цього є об’єктивні підстави – проблема енергетичної бідності стоїть досить гостро. З іншого боку, тема тарифів додатково «підігрівається» ЗМІ, а політики активно на ній спекулюють. Слабкість урядових інституцій та відсутність цілеспрямованої політики з посилення ролі споживачів на енергоринку не дозволяють ефективно протидіяти маніпуляціям, а також інформувати суспільство про реальні можливості для заощаджень – зокрема, через зміну постачальника та реалізацію енергоефективних заходів.
Наразі ціни для населення на електроенергію зарегульовані положенням про покладення спеціальних обов’язків (ПСО), а ціни на газ, тарифи на послуги розподілу газу та теплопостачання “заморожені” в рамках законодавчого мораторію на їх перегляд у бік підвищення. Тарифи на послуги передачі та розподілу електроенергії регулярно переглядаються, але все одно не покривають всіх витрат операторів мереж, які виникають і через війну, і через зростання цін.
Лібералізація ринків створить умови для посилення конкуренції. Із регульованими цінами споживачі не мають жодного стимулу змінювати постачальників та думати про енергоефективність. Ринкові ціни/тарифи також дозволять енергетичним компаніям не накопичувати збитки, а вкладати отриманий прибуток у нарощування видобутку газу або ремонти пошкодженої війною інфраструктури – газових та електричних мереж, електростанцій. За словами прем’єр міністра Дениса Шмигаля, дотації на утримання регульованих цін для населення у 2022 році сягнули 400 млрд грн. Зокрема, “Енергоатом” та “Укргідроенерго” покрили 107 млрд грн, “Нафтогаз” – понад 200 млрд грн, підприємства комунальної теплоенергетики та органи місцевої влади компенсували ще понад 100 млрд грн.
Це також вигідно для держави: різниця між ринковою ціною та встановленою урядом може суттєво відрізнятися (особливо з часом), а збитки постачальникам за законом потрібно відшкодовувати. У 2022 році “Нафтогаз” мав отримати 111 млрд грн такої компенсації за попередні роки, у 2023 році – 39 млрд грн за один лише 2022 рік; “Енергоатом” просив уряд про 34,9 млрд грн компенсації. Тоді як за ринкових тарифів додаткові податки та дивіденди від держкомпаній уряд може спрямувати на адресну підтримку вразливих споживачів.
Що саме вимагають:
Впровадити програму лібералізації тарифів на природний газ та електроенергію:
впровадити план дій спрямований на лібералізацію тарифів на газ та електроенергію для кращого забезпечення енергозбереження та фінансової стійкості компаній та операторів, одночасно розробити схеми цільової підтримки для вразливих споживачів у контексті реформування системи субсидій;
вжити заходів для подальшої лібералізації цін на газ та електроенергію, а також підготуватися до розвитку “зеленої” енергетики та інтеграції енергосистеми між Україною та ЄС. Супроводжувати процес лібералізації механізмами соціального захисту для пом’якшення впливу на бідніші верстви населення.
Коли:
Протягом року.
Забезпечити прозорість енергетичних ринків
Чому це важливо:
Повноцінна інтеграція з енергетичними ринками ЄС можлива лише коли Україна імплементує відповідні норми, зокрема Регламент (ЄС) №1227/2011 про доброчесність та прозорість на оптовому енергетичному ринку (REMIT). Це набір європейських правил та практик, який спрямований на посилення контролю з боку енергетичного регулятора і запобігання маніпуляціям, зловживанням, підозрілим операціям, до яких можуть вдаватись учасники ринків.
Гравці енергоринків зобов’язані надавати Національній комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (НКРЕКП) інформацію про торгівельні операції, включаючи пропозиції (заявки), а також повинні ефективно та своєчасно розкривати інсайдерську інформацію. Якщо Регулятор в ході розслідувань виявить ознаки маніпулювання або торгівлі на основі інсайдерської інформації, до порушників застосують серйозні штрафні санкції.
Що саме вимагають:
НКРЕКП затверджує порядок, обсяг та періодичність подання інформації про торгівлю оптовими енергетичними продуктами, пов’язаної із законодавством щодо забезпечення доброчесності та прозорості оптового ринку електричної енергії (REMIT).
Коли:
Не пізніше 1 квітня 2024 року.
Забезпечити прозорість та підзвітність відбудови та публічних фінансів в цілому
Чому це важливо:
Корупція на відбудові – найбільший червоний прапорець для іноземних донорів, які зараз утримують Україну на плаву. Тож, вартість корупції сьогодні є дуже високою. Це не лише прямі бюджетні втрати, але й цілком ймовірна втрата частини життєво важливої для нас донорської підтримки. Внутрішні ж джерела доходів сьогодні повністю спрямовані на оборону та безпеку держави.
Саме тому сьогодні відкритість, прозорість процедур та витрачання бюджетних коштів, які надходять як з внутрішніх, так і зовнішніх джерел, є надзвичайно важливим – а отже і процедури нагляду, аудиту та фінансового контролю.
Сьогодні система фінансового контролю та аудиту в Україні неефективна. Рахункова палата України (РПУ) – орган парламентського контролю – не може контролювати витрачання коштів на місцях, тоді як Державна аудиторська служба України (ДАСУ) – орган внутрішньо-урядового аудиту – працює за старими підходами. При цьому, Верховна Рада ніяк не може обрати членів РПУ, щоб вони ефективно працювали, а в штаті Палати практично немає фахових аудиторів. ДАСУ обирає, кого перевіряти на свій розсуд, без ризико-орієнтованих підходів, а ті, кого перевіряє ДАСУ, не довіряють перевіркам. Для прикладу, одне з останніх одіозних рішень ДАСУ – що бізнес не може включати прибуток в ціну при оборонних публічних закупівлях, що порушує логіку ведення бізнесу та загрожує зупинкою оборонних замовлень. Також саме перевірки ДАСУ серед тих причин, що не дозволяють місцевим органам влади бути більш активними та гнучкими, що відповідає потребам сьогодення, але не відповідає старим методичкам. При цьому, часом РПУ та ДАСУ дублюють одна одну, і публічні службовці вимушено проходять декілька перевірок.
З огляду на потребу в нагляді, контролі та аудиті, США закликає уряд України запровадити реформи РПУ та ДАСУ. Також йдеться про окремий крок зі створення інституту Генеральних інспекторів при міністерствах та інших органах, що надзвичайно важливо проговорити в Україні, щоб запровадити його в найефективніший спосіб.
Можливо, це може бути зроблено в системі внутрішнього контролю міністерств. На нашу думку, міністерства та інші органи мають побудувати сильні та спроможні власні управління внутрішнього контролю. Саме вони мають бути ключовим органом, який зупиняє недоброчесні рішення та політики в різних сферах до того, як вони будуть здійснені. Цікавим, з огляду на неспроможність старих органів, також видається рішення із залучення приватних аудиторських компаній із репутацією для проведення аудитів окремих секторів. Саме так зробили США, запросивши Deloitte перевіряти використання американської допомоги чи зброї.
Тому ми вітаємо пропозицію інституційного посилення нагляду за публічними фінансами, але вважаємо, що інституційна конфігурація та розподіл повноважень перевіряючих органів має стати предметом для дуже серйозного обговорення.
Що саме вимагають:
Посилити Рахункову палату України (РПУ) та Державну аудиторську службу України (ДАСУ): Внести зміни до законодавства, що сприятимуть підвищенню прозорості та підзвітності під час післявоєнної відбудови України шляхом посилення самостійності та професіоналізму цих двох інституцій. Забезпечити незалежний, прозорий, конкурентний та своєчасний відбір членів правління РПУ з перевіркою їхньої незалежності, компетентності та доброчесності. Посилити повноваження РПУ з питань аудиту органів місцевого самоврядування, державних підприємств та діяльності у сфері державних закупівель.
Генеральні інспектори з питань відбудови: Переглянути та ухвалити довоєнний законопроект про створення інституту генеральних інспекторів у кожному ключовому міністерстві, залученому до відбудови, з повноваженнями (1) передавати кримінальні справи до НАБУ або інших відповідних антикорупційних слідчих органів на упередження та (2) виявляти та запобігати марнотратству, шахрайству та зловживанням у міністерствах.
Коли:
Протягом 1 року, посади генеральних інспекторів – за півтора роки.
Перезавантажити Бюро економічної безпеки
Чому це важливо:
Бюро економічної безпеки України (БЕБ) мало стати сучасним органом боротьби з економічними злочинами, який покладався би, перш за все, на аналітичну функцію у виявленні та запобіганні злочинів, та зосереджувався на схемах, які завдають значних збитків бюджету та викривлюють конкуренцію в українській економіці.
Однак сьогодні БЕБ залишається слабо спроможним органом, кістяк якого складають старі кадри податкової міліції, і з несамостійним керівництвом. Наслідком є багатомільярдні втрати бюджету, які неефективно розслідуються та не запобігаються на майбутнє.
Першопричиною цього став маніпульований конкурс на призначення першого очільника БЕБ заради збереження політичного впливу та неформального контролю над розслідуванням економічних злочинів.
Що саме вимагають:
Розпочати реорганізацію Бюро економічної безпеки України (БЕБ): Провести відкритий, конкурентний та заснований на професійних досягненнях відбір нового керівництва та обов’язкову переатестацію персоналу БЕБ. Створити авторитетний дисциплінарний комітет та замінити співробітників, які не відповідають етичним та професійним стандартам.
Коли:
За півтора роки
Реформувати митницю
Чому це важливо:
Державна митна служба (ДМС) критично важлива для доходів державного бюджету та економічної стійкості країни, і не лише через оподаткування імпорту – контрабандні потоки та імпорт із заниженням митної вартості викривлюють конкуренцію на внутрішньому ринку, шкодять українським виробникам та створюють додаткові можливості для податкових схем.
Не менш важливою є і безпекова складова, оскільки митниця відповідає за контроль товарів, що переміщуються через митний кордон.
З огляду на це ефективна і надійна робота митниці є також передумовою подальшої євроінтеграції України.
Інституціоналізована корупція у митній службі, яка дає значний грошовий та політичний ресурс її бенефіціарам, обмежує ефективність спроб реформувати цей орган.
Що саме вимагають:
Державна митна служба (ДМС): Розробити та забезпечити реалізацію комплексної стратегії реформування митної служби, зокрема узгодження нормативно-правової бази із законодавством ЄС (включно з криміналізацією масштабної контрабанди), спрощення та оцифрування митних правил, а також запровадження антикорупційних інструментів. Провести етичну та професійну атестацію осіб, що претендують на роботу в митній службі (та переатестацію тих, хто працює в ній). Переглянути процес відбору керівництва ДМС, щоб забезпечити прозорий і заснований на професійних досягненнях процес, що передбачає конструктивну участь міжнародних експертів. Створити авторитетний дисциплінарний комітет і замінити співробітників, що не відповідають етичним і професійним стандартам. Реорганізувати та укомплектувати підрозділ внутрішніх розслідувань ДПС. *Меморандум про економічну та фінансову політику МВФ.
Коли:
За півтора роки.
Налагодити обмін інформацією між прикордонниками України та держав ЄС
Чому це важливо:
На базі порівняння інформації від прикордонних органів про потоки людей та товарів можна виявляти зловживання, але це не єдина перевага такого обміну. Надійна статистика слугує базою прийняття управлінських рішень як в державі, так і в приватних компаніях, допомагає оцінити ринки, перспективи та виклики.
Наразі існує велика різниця між даними щодо перетину кордонів України та її країн-сусідів, які надає українська прикордонна служба та прикордонні служби інших європейських країн. Так, за даними Державної Прикордонної Служби України станом на кінець червня 2023 року з початку повномасштабного вторгнення росії за кордон виїхало і не повернулось близько 1,8 млн українців (не враховуючи перетин кордону із росією та Білорусю). Разом з тим, за даними прикордонних служб країн-сусідів станом на кінець червня виїхало і не повернулось близько 3,8 млн українців. Найбільшою різниця між даними українських та іноземних прикордонників була у перші тижні повномасштабного вторгнення: так, за березень 2022 року за даними українських прикордонників виїхало за кордон і не повернулись близько 1,5 млн українців, тоді як за даними їх іноземних колег ця цифра становила 2,5 млн. Більш тісна співпраця та обмін інформації між українськими прикордонниками та їх європейськими колегами дозволить з’ясувати причини цієї різниці та зробити більш точну оцінку справжньої кількості українців, що виїхали за кордон.
Що саме вимагають:
Державна прикордонна служба України (ДПСУ): Налагодити безпечний та надійний обмін інформацією між ДПСУ та прикордонними службами країн ЄС з метою підвищення ефективності транскордонного переміщення людей та торгівлі. Удосконалити процеси звітування про інциденти та транспортні потоки (людей та вантажів), а також бізнес-додатки, щоб забезпечити точну статистичну звітність для громадськості. Удосконалити процеси інформування про корупцію, зокрема забезпечити захист громадян, які повідомляють про порушення, в рамках служби.
Коли:
За півтора роки.
Консорціум RRR4U (Resilience, Reconstruction and Relief for Ukraine) — це об’єднання чотирьох українських організацій громадянського суспільства за фінансовою підтримки Open Society Foundations та Міжнародного Фонду Відродження.
Члени Консорціуму — Центр економічної стратегії, Інститут економічних досліджень та політичних консультацій, Інститут аналітики та адвокації та DiXi Group.
Початковою метою Консорціуму є сприяння справедливому, зеленому та орієнтованого на людину відновленню економіки України.
[1] Джерело: Українська правда https://www.pravda.com.ua/news/2023/09/25/7421354/
