DiXi Group Alert: Закриття інформації про роботу ринку електроенергії значно погіршує його прозорість та потребує належного обґрунтування

Закриття детальної інформації про результати торгівлі на трьох сегментах ринку електроенергії істотно погіршує умови для ефективного функціонування та розвитку енергетичного сектору України, зокрема через зростання рівня невизначеності, корупційних ризиків та погіршення інвестиційного клімату. Це рішення може суперечити чинному законодавству, ускладнює процес євроінтеграції, створює перешкоди для нових учасників ринку та унеможливлює ефективний суспільний контроль за роботою ринку і ціноутворенням.

Звертаємо увагу, що обмеження доступу до даних було запроваджено без належного обґрунтування й застосування передбаченого законодавством “трискладового тесту”, що ставить під сумнів доцільність та виваженість такого кроку.

Що відбулось? 

30 грудня на сайтах АТ “Оператор ринку” (ОР) та ТОВ “Українська енергетична біржа” (УЕБ) з’явились інформаційні повідомлення про припинення публікації низки наборів даних про функціонування оптового ринку електроенергії, зокрема ринку “на добу наперед” (РДН), внутрішньодобового ринку (ВДР) та ринку двосторонніх договорів (РДД).

ОР закрив доступ до детальної інформації про результати торгів на РДН та ВДР, включаючи всі історичні дані та огляди роботи ринку. Зокрема, тепер недоступна така інформація:

• заявлені та фактичні щогодинні обсяги купівлі-продажу електроенергії на РДН та ВДР;
• заявлені та фактичні щоденні обсяги й середньозважені ціни купівлі-продажу електроенергії на РДН та ВДР, розподілені за типами учасників ринку (виробники, постачальники тощо);
• деталізовані обсяги та ціни всіх заявок учасників ринку на купівлю-продаж електроенергії на РДН для кожної години доби;
• індекси цін електроенергії базового, пікового та позапікового навантаження на РДН та ВДР в Україні та сусідніх країнах;
• реєстр учасників РДН та ВДР;
• структура проданої на РДН та ВДР електроенергії за видами джерел енергії, використаних для її виробництва.

ОР продовжує публікувати лише незначну частину інформації, зокрема погодинні ціни купівлі-продажу електроенергії на РДН та ВДР, індекси РДН за результатами доби та місяця, середньозважені ціни на РДН та ВДР за аналогічними періодами, а також граничні ціни (прайс-кепи).

Водночас, індекси та середньозважені ціни на РДН і ВДР залишаються доступними лише на стартовій сторінці сайту у немашиночитному форматі. Такий формат ускладнює обробку та аналіз даних, що знижує їхню практичну цінність для аналітиків і учасників ринку.

УЕБ припинила публікацію аукціонних бюлетенів із продажу електроенергії та бюлетенів середньозважених цін, включно з історичними даними. Ці документи містили деталізовану інформацію про торги на РДД, зокрема дані про ініціаторів торгів, стартові та кінцеві ціни, обсяги реалізації електроенергії, кількість і обсяг лотів, періоди поставок та іншу інформацію.

Наразі, як і у випадку з ОР, доступною залишається лише загальна цінова інформація за результатами аукціонів: мінімальні, максимальні та середньозважені ціни, згруповані за періодами поставки та типами графіків.

Слід зазначити, що УЕБ у повідомленні про припинення публікації інформації посилається на розпорядження Міністра енергетики, керівника робіт з ліквідації наслідків воєнної надзвичайної ситуації державного рівня в електроенергетичних системах від 27.12.2024 року №27-дск.

Можливість ухвалення такого розпорядження дійсно передбачена частиною 8 статті 75 Кодексу цивільного захисту України. Водночас, подібні розпорядження повинні стосуватися таких заходів, як:

• здійснення заходів з евакуації;
• зупинення діяльності суб’єктів господарювання, розташованих у зоні надзвичайної ситуації, та обмеження доступу населення до такої зони;
• залучення до проведення аварійно-рятувальних робіт суб’єктів господарювання, розташованих у зоні надзвичайної ситуації, аварійно-рятувальних служб та громадян за їх згодою;
• зупинення аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт;
• інших рішень, необхідних для ліквідації наслідків надзвичайної ситуації та забезпечення безпеки постраждалих.

Ймовірно, розпорядження могло бути націлене на “забезпечення безпеки постраждалих” від російських терористичних атак – виробників електроенергії, операторів систем передачі та розподілу. Однак будь-яка офіційна комунікація щодо того, яким чином закриття даних про результати торгів на окремих сегментах оптового ринку електроенергії підвищить безпеку учасників ринку, не була здійснена. Крім цього, рішення про закриття ринкових даних має низку негативних наслідків, які слід враховувати.

Яких наслідків можна очікувати?

Рішення обмежити доступ до інформації про функціонування РДН, ВДР, РДД погіршить прозорість енергетичного сектору і може викликати негативні наслідки різного характеру. 

Зокрема, розпорядження №27-дск може суперечити чинному законодавству України. Принцип прозорості, який поширюється на суб’єктів владних повноважень та учасників ринку, закріплений у частині 12 статті 2 Закону “Про ринок електроенергії”. У контексті розкриття інформації про функціонування РДН та ВДР цей принцип конкретизується у самому Законі та підзаконних актах. Зокрема, пункт 7 частини 3 статті 51 Закону зобов’язує оператора ринку оприлюднювати інформацію про торги на РДН та ВДР, включно з цінами та обсягами купівлі-продажу електроенергії. Розділ 3.7 Правил РДН та ВДР деталізує перелік інформації, яка має бути розкрита, зокрема дані про заявлені обсяги купівлі та продажу електроенергії на цих сегментах ринку, які теж були закриті. Крім того, пункт 2.1.12 цих Правил передбачає обов’язок оператора ринку оприлюднювати та регулярно оновлювати реєстр учасників РДН та ВДР.

Така суперечність може бути підставою для визнання незаконним Розпорядження №27-дск. До прикладу, в межах справи №320/8505/20 Київський окружний адміністративний суд визнав незаконним розпорядження №3 керівника робіт з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації в Білій Церкві, яким тимчасово призупинялась дія пільг на перевезення пасажирів міським транспортом на час дії карантинних заходів, пов’язаних з поширенням COVID-19. Одним з аргументів суду була, зокрема, невідповідність згаданого розпорядження вимогам законів та підзаконних актів, зокрема Закону “Про основи соціальної захищеності осіб з інвалідністю в Україні”. Розпорядження №27-дск, як викладено вище, прямо суперечить нормам Закону “Про ринок електричної енергії”.

Також, ухвалення цього рішення може ускладнити купівлю-продаж електроенергії для окремих учасників ринку. До прикладу, закриття доступу до реєстру учасників РДН та ВДР ускладнює для окремих споживачів можливість перевірити надійність потенційних контрагентів. Так, при публічних закупівлях деякі замовники встановлюють як кваліфікаційну вимогу участь потенційного постачальника у РДН/ВДР як одну з передумов виконання контрактів на постачання. Із закриттям реєстру учасників РДН/ВДР перевірити виконання відповідної кваліфікаційної вимоги буде складніше. Таким чином, обмежено доступ до важливої інформації, необхідної для оптимального вибору постачальника електроенергії споживачем.

Суттєве зменшення обсягу публічної інформації про ринок електроенергії створює штучні перешкоди для входу нових учасників, розвитку конкуренції, і посилює інформаційну асиметрію. Без доступу до історичних даних та детальної інформації про динаміку та структуру ринку нові компанії не зможуть провести якісний аналіз ринкових можливостей та ризиків, здійснити оцінку окупності інвестицій тощо. Це може призводити до консервації наявної структури ринку, обмеження інвестицій, конкуренції та ліквідності. Це, своєю чергою, обмежуватиме кінцевого споживача у виборі кращої ринкової пропозиції та негативно впливатиме на ціни та економічну доступність електроенергії.

Обмеження доступу до інформації про функціонування окремих сегментів ринку електроенергії України найбільш ймовірно ускладнить процес інтеграції українського енергетичного сектору в ЄС. Європейські енергетичні ринки вирізняються високим рівнем прозорості та доступності даних. Зокрема, створення прозорих ринків електроенергії та ціноутворення на них є одним з пріоритетів, закріплених статтею 1 Директиви (ЄС) 2019/944 про спільні правила для внутрішнього ринку електроенергії. Саме тому обмеження доступу до інформації про український ринок може створювати додаткові перешкоди при набутті членства в ЄС і ускладнювати оцінку відповідності національних практик європейським вимогам.

Проблема набуває ще більшого значення в контексті очікуваної інтеграції українського РДН і ВДР з європейськими (market coupling). Така інтеграція вимагає від України транспозиції та імплементації низки законодавчих актів та мережевих кодексів ЄС, які у своїй сукупності називають пакетом з інтеграції ринків електроенергії (Electricity Integration Package). Серед іншого, частина 2 статті 62 Регламенту Комісії (ЄС) №2015/1222 щодо розподілу пропускної спроможності та управління перевантаженнями, яка входить до згаданого законодавчого пакета, вимагає від кожного призначеного оператора ринку електроенергії забезпечити оприлюднення інформації про агреговані реалізовані обсяги та ціни на ВДР щонайменше за останні п’ять років. Призначені оператори ринку в ЄС виконують відповідне зобов’язання, до прикладу енергетична біржа Nordpool.

Закриття доступу до суттєвої частини публічних даних про ринок електроенергії автоматично обмежує суспільний контроль за ним, зокрема виявлення нехарактерної динаміки на ринку, що може бути результатом зловживань окремими його учасниками. Без даних про співвідношення попиту та пропозиції, обсяги купівлі та продажу електроенергії незалежним оглядачам буде значно складніше виявити практики недобросовісної конкуренції на ринку (узгоджені дії та інші).

Так, із транспозицією та імплементацію Регламенту (ЄС) №1227/2011 про доброчесність та прозорість на оптовому енергетичному ринку (REMIT), НКРЕКП отримує доступ до значно ширшого масиву інформації про функціонування ринку, що має дозволити ефективно виявляти та усувати наслідки ринкових маніпуляцій. Проте слід враховувати все ще обмежені людські та матеріальні ресурси Регулятора та інших відповідальних органів для здійснення моніторингу й аналізу роботи ринку, що накладає обмеження і на їх спроможність виявляти потенційні зловживання в великому потоці даних.

Громадський сектор (аналітичні центри, інші організації громадянського суспільства, медіа), за наявності достатнього обсягу публічної інформації, може допомагати відповідальним органам у виявленні зловживань. Із закриттям доступу громадськості до важливих ринкових даних, така можливість суттєво обмежується. 

Врешті-решт, обмеження доступу до даних значно ускладнює проведення незалежних досліджень ринку. Неможливість побудови економетричних моделей, обмеження у застосуванні статистичних методів та відсутність можливості верифікації гіпотез щодо ринкових процесів істотно знижують якість досліджень і, як наслідок, – якість рекомендацій, які формуються за їх результатами. Це в перспективі погіршує і якість регулювання енергетичних ринків. 

Що можна зробити, щоб ухвалити зважене рішення?

В Україні існує законодавчо визначений механізм для обмеження доступу до публічної інформації, який в даному випадку Міненерго та розпорядники даних не застосували. Згідно із Законом “Про доступ до публічної інформації”, обмеження доступу до інформації здійснюється через застосування так званого “трискладового тесту”. Це означає, що розпорядник інформації має послідовно перевірити три обов’язкові умови: 

• чи відповідає обмеження доступу до даних одному із законних інтересів, визначених у статті 6 Закону (наприклад, національна безпека, територіальна цілісність, громадський порядок або інше); 
• чи може розголошення інформації завдати істотної шкоди цьому інтересу; 
• чи переважає шкода від оприлюднення інформації суспільний інтерес в її отриманні. 

Тільки якщо відповідь на всі три питання позитивна, розпорядник може обмежити доступ до інформації. При цьому він має обґрунтувати своє рішення, вказавши, якому саме інтересу загрожує її розголошення, оцінивши конкретну шкоду, що може настати, та чому вона перевищує суспільний інтерес.

Можлива шкода від публікації деталізованих даних про результати торгівлі на ринку електроенергії не є очевидною. По-перше, обмеження доступу до даних на офіційних вебсайтах ОР та УЕБ не гарантує повне обмеження доступу до інформації чи контроль за її поширенням. Розпорядники даних здійснюють контроль на етапі надання доступу для користувачів до своїх платформ. Втім, копіювання даних користувачами і їх подальше поширення контролювати проблематично. По-друге, детальні дані щодо результатів РДН, ВДР та РДД були у вільному доступі від початку повномасштабного вторгнення. Окрім того, дані по РДН та ВДР завжди були узагальнені та знеособлені (без прив’язки до конкретних енергетичних об’єктів чи учасників ринку). При цьому, публічно не відомі факти негативного впливу цих даних на енергетичну безпеку.

Проведення “трискладового тесту” дозволяє чітко визначити шкоду від оприлюднення даних та зіставити її з негативним наслідками від закриття публічного доступу до них. Результати тесту можуть надати основу для чіткої комунікації ухваленого рішення і, таким чином, покращити його сприйняття серед зацікавлених сторін – учасників ринку, міжнародних партнерів, експертного середовища, медіа та громадськості загалом. Можливо, за результатами тесту частина даних буде визнана не ризикогенною, до прикладу Реєстр учасників РДН та ВДР, обсяги та структура торгівлі, середньозважені ціни та інше. 

Загалом рішення про закриття деталізованих даних про результати торгівлі електроенергією на РДН, ВДР та РДД є показовим. Воно свідчить про те, що за майже три роки повномасштабної війни й атак на критичну енергетичну інфраструктуру в Україні так і не було розроблено системного підходу до (не)поширення інформації про енергетичний сектор. Експерти DiXi Group наголошували на необхідності в цьому ще з 2022 року, і навіть пропонували конкретні механізми імплементації таких рішень. Політика відповідальних органів має перейти від реактивної, тобто такої, що ухвалюється як швидка реакція на подразники (масовані атаки росії), – до системної, тобто розрахованої та передбачуваної, із чітким розумінням наслідків ухвалених рішень, а також обмеженої лише дійсно чутливими даними, які ворог може використати для подальших атак на енергосистему.

Підготовка даного аналітичного продукту стала можливою завдяки підтримці американського народу, наданій через Агентство США з міжнародного розвитку (USAID) у рамках проєкту “Прозорість Енергетичного Сектору”, який виконує ГО “ДІКСІ ГРУП”. Інформація, викладена в цьому дослідженні, є виключною відповідальністю ГО “ДІКСІ ГРУП” і за жодних обставин не може розглядатися як такa, що відображає позицію USAID чи Уряду США.